保險業資金投資上市公司可否介入經營?

險法146-1及146-6條(陳易聰律師)
目錄:
壹、年度大案：中信集團併開發金事件始末： 2
貳、保險業資金投資股票之規範： 3
一、最根本的問題：保險業資金投資股票可否介入經營： 5
二、保險法第146-1條與146-6條適用問題： 8

(一)爭議一：長期投資或短期投資： 8
(二)爭議二：短期投資可否介入經營(2007年146-1新增第3項前)： 9
(三)限制介入經營之規範： 10
(四)總上分析： 12

叁、總結： 13




壹、年度大案：中信集團併開發金事件始末：
開發金之控制權爭奪事件，源於長期以來董監持股嚴重不足之現象，為此財政部證期會表示，如果開發金董監事持股不足，將在短期內不能到海外進行籌資，此外假使繼續持股不足，將強制併購給其他績效良好之金控公司。開發金為避免被其他金控公司併購，必須在短期內回補持股，而中信集團從2004年初到2004年底，也持續透過旗下之「中國人壽」與「中信證券」，大舉加碼開發金之持股，其中「中國人壽」投資開發金之金額，佔其可運用資金之百分之三點四二，約持有開發金股權百分之二點六七，符合保險法第一百四十六條之一第一項第三款之比例限制，惟此舉卻引發很大的爭議，蓋中信集團投資開發金之目的是為了取得開發金之經營權，得否依保險法第一百四十六條之一，動用中國人壽的資金購買開發金之股票，協助中信集團取得開發金之經營權。
從形式上來看，中國人壽投資開發金完全符合保險法資金運用之規範，中國人壽總經理王銘陽係以中信集團旗下基捷投資之名義擔任法人代表人董事，中國人壽並未擔任開發金之董事，介入被投資公司之經營權。惟中信集團成功取得開發金六席董事、一席獨立董事、三席常務董事2（開發金總計有二十一席董事、二席獨立董事、六席常務董事），中信證券總經理並順利出任開發金總經理兼開發工銀董事長，中國人壽之持股確實為關鍵之因素，就中國人壽購買股票之資金來源而言，有九成左右來自由保戶保費所提列之準備金，保險公司得否動用保戶資金協助關係企業取得經營權即為最大爭議所在。
貳、保險業資金投資股票之規範：
保險業的資金運用限制，主要規範於保險法146條以下，其中第146-1條和146-6條涉及投資股票：
第146-1條：
I 保險業資金得購買下列有價證券：
一、公債、國庫券。
二、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票
；其總額不得超過該保險業資金百分之三十五。
三、經依法核准公開發行之公司股票；其購買每一公司之股票總額，不得
過該保險業資金百分之五及該發行股票之公司實收資本額百分十。
四、經依法核准公開發行之有擔保公司債，或經評等機構評定為相當等級以上之公司所發行之公司債；其購買每一公司之公司債總額，不得超過該保險業資金百分之五及該發行公司債之公司實收資本額百分之十。
五、經依法核准公開發行之證券投資信託基金及共同信託基金受益憑證；其投資總額不得超過該保險業資金百分之十及每一基金已發行之受益憑證總額百分之十。
六、證券化商品及其他經主管機關核准保險業購買之有價證券；其總額不
得超過該保險業資金百分之十。
II 前項第三款及第四款之投資總額，合計不得超過該保險業資金百分之三十
五。
III保險業依第一項第三款投資，不得有下列情事之一：
一、以保險業或其代表人擔任被投資公司董事、監察人。
二、行使表決權支持其關係人或關係人之董事、監察人、職員擔任被投資
金融機構董事、監察人。
三、指派人員獲聘為被投資公司經理人。
IV保險業依第一項第三款至第六款規定投資於公開發行之未上市、未上櫃有
價證券、私募之有價證券；其應具備之條件、投資範圍、內容、投資規範
及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。
第146-6條：
I 保險業業主權益，超過第一百三十九條規定最低資本或基金最低額者，得
經主管機關核准，投資保險相關事業所發行之股票，不受第一百四十六條
之一第一項第三款及第三項規定之限制；其投資總額，最高不得超過該保
險業業主權益。
II 保險業依前項規定投資而與被投資公司具有控制與從屬關係者，其投資總
額，最高不得超過該保險業業主權益百分之四十。
III保險業依第一項規定投資保險相關事業，其控制與從屬關係之範圍、投資申報方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。
由於保險公司對保戶具有未來理賠與給付一定報酬之承諾，所以保險公司必須將保戶保險費所累積之保險資金加以運用孳息，以供未來償付義務之需，其中投資股票就是保險法明訂的投資項目之一。 保險法對保險業股票投資之規範，依投資目的不同，可以區分為依保險法第146-1條的一般資金運用，與依保險法第146-6條規範轉投資保險相關事業兩種投資股票的方式。
在146-1條一般資金運用方面，主要投資目的在於獲取股票資本利得與股利收益為主，因為具有隨時可處分（Ready for Sale）之特性，因此保險公司隨時可以依市場情況「落跑」，而不會有任何的牽絆，所以這類的交易在會計的處理上，除特別經董事會決議列為長期投資外，大都以短期投資方式加以處理。又因為股票交易首重彈性與靈活，既然是以獲取投資報酬為目的，保險法對此類投資交易標的，僅限定須公開發行且不限公開上市上櫃，至於有關投資價格與時點等之決定權，均可由保險業自由操作，不須事前報經主管機關同意即可投資。但在保險法在設計上，為防止保險業風險過度集中以及避免持股過高而介入經營，則訂有投資股票總額不可超過保險公司總資金的35%，以及對單一標的投資上限（以總資金5%與被投資對象股權10%為限）之規定。
至於第146-6條轉投資保險相關事業方面，這是2001年保險法修正時新列入之條款，主要是參考2000年銀行法修正開放轉投資金融相關事業所新增，目的是協助保險業轉投資保險相關事業，以提升保險經營本業效率及市場競爭力。 因此在投資目的來說，就在於取得被投資對象之經營控制權，或是意圖建立某種特殊業務關係為主，而且預期短期內並不會處分或出售股票，所以在會計原則之適用上，就必須採取長期投資方式處理。但因為轉投資涉及對被投資公司長期承諾與經營策略考量，在特殊持股目的下，股價不論漲跌都不會輕易出售，因此不具有像146-1條隨時可處分之彈性；相對的，146-6條的投資除承擔股票的市場風險外，更承擔了被投資對象的經營風險，所以保險法規定必須是事前申請核准，並嚴格限制風險控管，投資總額度不得超過保險業股本減去累積虧損的40%，在概念上，146-6投資類似保險公司必須用股東自己的資金，而146-1則類似以保戶的錢去投資，因此在外界觀感上也會有顯著的差異。
然而，上開規範看似完美，卻仍引發了讓輿論沸騰的中壽案。以下整理中壽案中相關的法律問題，作為本文探討的核心。
一、最根本的問題：保險業資金投資股票可否介入經營：
(一)介入經營可能引發的問題：
利用保險業資金投資於上市股票，若允許介入該投資事業的經營，文獻上認為將引發以下問題：
1、資本重複計算：
保險公司透過保險法第一百四十六條之一，介入被投資公司之經營權，將產生資本重複使用(double gearing)的問題。所謂資本重複使用，係指保險公司之資本在保險公司階層計算資本適足率，當保險公司以該資本轉投資其他公司時，又以該資本計算該公司之資本適足率，但事實上此係重複計算同一筆資本，形成資本之虛增。保險公司如意圖介入被投資公司的經營權，應由股東自行出資並承擔經營風險，因此應將此部分的投資金額由自有資本中扣除，否則將會造成保險公司轉投資時，資本多次使用之不合理現象，且保險公司的經營風險亦因此增加。目前保險公司在計算資本適足率時，並未將轉投資股票的金額從自有資本扣除，有學者遂建議應學習銀行的作法，在計算保險公司自有資本時，將這些轉投資的金額扣除。
2、槓桿操作問題：
保險業是一種高度槓桿操作的行業，申言之，保險業的股東僅投入極少的金額，即可運用好幾倍的資金（保戶的保單價值準備金），對於保戶而言是承擔了相當大的風險。當保險業配合同一集團一起併購其他上市櫃公司，如果併購成功、且未來被併公司績效卓著，將使保險公司有很高的轉投資收益，因此帶動股價上揚，獲利最大莫過於保險公司的控制股東。然而一旦被併公司未來經營失敗，將導致保險業有鉅額的投資損失，則直接損及對保戶權益的保障。上述的行為，如同一般公司以擴廠理由向銀行借款，後來卻挪用於併購或炒股等高風險的用途，此乃不同利害關係人財富的替換（厚股東損債權人），為負債代理問題的一種形式。有鑑於保戶是保險公司絕大部分資金的提供者（特別是壽險業者），因此從嚴規範保險業的轉投資是有絕對的必要性。
3、長期持有股票風險大增：
假設保險公司意圖介入被投資公司的經營權，則保險公司需持有該公司股票至少三年以上，然而保險公司的轉投資應有良的投資組合以分散風險，一旦擔任董事長或董事，這些持股就無法因應投資組合調節而出脫。倘若保險公司購買公司股票，具有介入經營權之意圖，勢必得持有該公司之股票至股東會結束，入主被投資公司之後，這些股票至少得再持有三年，保險公司手中持有之股票，即無法隨著外在投資環境變動而作調節，無形中增加投資風險，萬一這段期間股票價值大幅跌弱，將蒙受鉅額損失，有損保戶權益。
4、監理的平衡性：
財政部於中華民國九十二年十月八日發函解釋，金融控股公司之保險子公司得轉投資之範圍仍依保險法令規定辦理，銀行業者認為金融控股公司法規定金融控股公司旗下之銀行不得從事轉投資，而保險業卻不受限制，造成金融控股公司旗下之銀行、保險公司有不公平待遇，倘若對於保險業利用保戶資金進行併購之行為不加以限制，配合財政部此項解釋將有利金融控股公司藉由旗下之保險公司從事併購，對於以銀行為主體之金融控股公司是立足點上之不公平。
5、其他：
保險資金為向保戶收取的費用，應有中長期、穩定的收益，且以投資報酬率為最高考量，因此保險業投資的公司應是經營良好、報酬率穩健者，保險資金投資後，除非公司有明顯弊案、人謀不臧，否則保險公司不應以其持股影響經營權。意即保險公司購買公司股票，出發點應是認同該公司的經營績效，倘若保險公司一購買該公司股票後，立即介入被投資公司的經營權，取代被投資公司的公司派，這種情形不合邏輯，應加以限制。
(二)分析：
以保險業資金介入其它公司之經營，甚至為其金控母公司併購抬轎，文獻上認為有諸多缺點，也因此，大部分學者認為有必要對之加以限制，甚至禁絕。保險法146-1條和146-6條即是在這樣的思維下所立的法律。不過，個人認為，保險業資金運用真正應該注意的是：追求獲利、風險分散。上述文獻提到的諸多缺點，提出以下看法：
1、資本扣除問題：
此係會計處理可以加以解決的問題，實則，為追求保險公司的穩健經營，只要持有股票，無論短投或長投，都應該將此部份的資本加以扣除，以免業者規避法律。。
2、監理平衡性問題：
持此一論點者主要係從金控法36條7項出發，而金控法36條7項的立意係為維護金控二級制。不過，金控二級制在外國法制上少見，且因我國金控法諸多漏洞，實務上多有違背。因為這個目的而限制金融機構轉投資並不合理。銀行業轉投資因為上述法條已明文禁止，在修法前無解套方法，但是保險子公司、票券子公司沒有必要再為這個難以立足的規則受限制。如果考慮監理的平衡性，更應儘快刪除36條第7項。
3、對被保險人權益無重大影響：
被保險人與股東地位的差異在於：公司的盈虧對股東的獲利影響甚大，而對保戶則無甚影響，被保險人只要在出險時能按契約取得定額的保險金即可，除非公司破產、重整，否則尚無影響被保險人權益的問題。 也因此，以社會觀感或者保險業資金大部分來自於保費為理由，禁止保險公司從事併購，是站不住腳的。
5、以持有風險大增為由禁止介入經營是本末倒置：
無論保險業者持有股票是不是為了介入經營，只要其長期持有，風險都很高。換句話說，介入經營只是長期持有背後的「動機」之一。如果考慮風險過高的問題，應該是直接立法要求業者分散風險，並且定期對風險做出評估，或要求股票價格低於一定標準時應儘速售出，並將保險業者此一義務明文化，成為股東和保戶受損時向其求償的基礎。限制不得介入經營，係從「剪除動機」著手，縱使不是錯誤立法，也非適當。
真正應該考慮的應該只有兩個問題：槓桿操作、風險控制。這是也是保險業投資其他標的應該注意的。這兩個問題本身亦不可分：正因為保險業者運用高度槓桿從事投資，所以容易投資高獲利也高風險的標的，影響保險業的穩健經營。如果要控制這些問題，最好的方式就是：1、限制投資標的：不能投資高風險的標的；2、限制每一標的投入的金額：等同強制分散風險。以上兩者都是我國保險法146條以下已經有的規範。
從國際原則來看，無論巴塞爾銀行協定 或IAIS制定的保險核心原則 ，於金融機構從事證券投資時，都只要求投資的型態多樣化、流動性、投資的價值，或是信用評等，並未要求投資某項標的後，不能行使關於該標的的某些權利。另外，英美等國的保險監理也沒有類似我國保險法146-1條第3項的規定，日本法雖有類似規定，卻相當寬鬆 。從以上國際原則或外國法來看，限制保險業投資股票不得介入經營、不得參與併購活動，應該是不必要的。
(三)總結：
關於保險業投資股票，應從限制投資標的和強制分散風險的角度觀之。而不是限制其行使股東權。行使股東權可能是為了確保投資收益（例如檢閱該公司相關內部財報），也可能是為了介入經營，更有可能是為了協助併購。不過，這些都是投資股票的動機之一，很難說業者於投資的同時沒有追求獲利的目的。從維護被保險人權益的角度出發，只要投資的股票能獲利，又何必在乎保險公司背後是否有其他動機？從槓桿操作和風險控制的角度來看，在投資標的和金額加以限制，就夠了！
二、保險法第146-1條與146-6條適用問題：
(一)爭議一：長期投資或短期投資：
在中壽案中，開發金公司派曾向主管機關具文指控，指稱中壽假146-1一般股票投資之名，卻行146-6控制之實，而且在中壽在投資期間，大量購入開發金股票，並非看好開發金現有經營狀況，反而是為第三人（中信證券）持股，並意圖共同入主開發金推翻現有經營團隊，不但有違保險業股票投資常理，更有「違法」（保險法146-1）之嫌，而且中壽持股目的係為中信證券而非中壽，將產生利益衝突等等。中壽則立即反擊，主張投資開發金之金額及股數均在當時的146-1規範之合法範圍並無違法 ，並表示對既已投入鉅資，理應進入該公司董事會加以監督及參與決策，以確保公司獲利，而且指出國內許多同業也有同樣做法，該公司並非首例等理由強勢回應。
平心而論來看當時保險法的規範，雙方意見均有可採與可議之處。就中壽投資開金股票是否違法乙節，由於開發金是公開發行公司（符合保險法146-1規定可投資之條件），且中壽持有開發金股票約佔其保險業資金3 %及開發金資本額的2.6%，確實符合保險法第146-1條有關限額的規定，基本上並無開發金公司派所指控「違法」情節，開發金公司派的指控確有不宜之處。但開發金公司派指稱中壽之後續具體行為已逾越146-1之立法本意，因對整體保險業資金用運用標準適用與監理有關，頗值得主管機關加以正視。
146-1原本規定單一投資標的股權投資上限為5%，90年保險法修正時為放寬投資彈性提高至目前10%，限制股權比率，除避免危險過度集中外，更不希望保險業藉此「控制」並兼營其他行業。因此透過146-1持股去控制並積極介入他公司之營運，不論過去、現在與未來均與保險法之立法本意相違背，不過，2007年修正前的保險法第146-1條中並沒有明確規範，因此導致目前中壽投資開發金乙案，讓主管機關陷入「合法但不合理」的困境中。
此外，2001年保險法修正增列146-6條轉投資之規範，已非常明確將一般股票投資與控制意圖股票投資分流（財政部九十年十月三日台財保字第Ｏ九ＯＯ七Ｏ八一五九號函的內容有更明確的說明），如仔細分析146-6之規定，保險業是否應適用146-6轉投資規範，並非以股權高低為唯一決定標準，而是以投資性質與目的為主，換言之，持股在146-1上限10%以內，並非一定就不適用146-6之規範（在會計原則中區分長短期投資也有類似概念）。
(二)爭議二：短期投資可否介入經營(2007年146-1新增第3項前)：
至於壽險業根據當時的146-1條投資他公司可否選任為董監事乙節，過去亦有許多討論與爭議，一說既是屬於146-1之投資，縱使法無明文，仍不宜介入經營擔任董事，一說為了投資安全與監督需要，既然在法令未有明文禁止情況下，行使合法股東權益並依所持股權選任為董事應無不可。依照修正前146-1之立法意旨，保險業雖不應藉此持股控制被投資事業，如果依實際持股達到可被選為董事之程度，基於監督與取得被投資對象資訊之立場，並無積極介入經營並意圖控制者，擔任董事應無違反146-1本意。但保險業透過其他方式（如報載徵求委託書）與實際持股不符方式選任董事，或因擔任董事主導並意圖控制被投資公司時則有待商榷。
依以上分析，中壽投資開發金之金額與股數，是符合保險法146-1規定應無疑義，如中壽依此持股股數得被選任而擔任開發金董事，並從事現行許多保險業以監督與收集資訊目的之任務者（不介入董事會選舉），亦尚稱合理。但如中壽藉選任董事積極介入經營並意圖或實際控制開發金時，則顯然與保險法146-1之意旨有所出入。
(三)限制介入經營之規範：
1、2007年新增146條第3項條文：
中壽案發生後，輿論一片譁然。為了解決本案引發的法律爭議，立法機關於2007年保險法修正時，遂於保險法146-1條新增第3項的條文，禁止保險業藉由投資股份介入被投資事業的經營，第3項條文如下：「保險業依第一項第三款投資，不得有下列情事之一：一、以保險業或其代表人擔任被投資公司董事、監察人。二、行使表決權支持其關係人或關係人之董事、監察人、職員擔任被投資金融機構董事、監察人。三、指派人員獲聘為被投資公司經理人。」
2、自律規範第3條：
保險業從事保險法第一百四十六條之一第一項第三款投資有價證券自律規範另有諸多關於保險業投資有價證券之規範，其中第3條與本文主題較有關聯，引用如下:
保險業從事保險法第一百四十六條之一第一項第三款投資有價證券自律規範第3條：
保險業依據保險法第一百四十六條之一第一項第三款刺資有價證券時應依下列各款辦理，但經主管機關核准者不在此限：
一、保險業與其從屬公司不得擔任被投資公司之委託書徵求人或他人共同
對外徵求委託書。
二、保險業不得持有被投資公司實收資本額百分之十以上之股份，且與從
屬公司合併持有同一被投資公司之股份亦不得超過該被投資公司實收
資本額之百分之十五。
三、保險業與其從屬公司擔任被投資公司之董事，合計不得超過被投資公
司董事總席次之四分之一，且最高以二席為限，並列為長期投資。
四、保險業與其從屬公司不得指派人員擔任被投資公司之董事長、副董事
長或經理人。
五、保險業與其從屬公司不得與被投資公司簽訂經營契約，或以其他方式
而擁有被投資公司經營權。
六、保險業因投資有價證券所取得投票權之行使，不得損及保戶之最大利
益。
自律規範與前述保險法146-1條新修正的條文有以下不同處：
(1)不得徵求委託書及與被投資公司簽定經營契約：
此為保險法146-1條第3項條文所欠缺者，就達成「禁止介入經營」的目的而言，自律規範較為周延。
(2)明訂短期投資可改列長期投資，並限制可選任的董事席次：
本條第3款謂：「保險業與其從屬公司擔任被投資公司之董事，合計不得超過被投資公司董事總席次之四分之一，且最高以二席為限，並列為長期投資。」保險法146-1條並未規定短期投資可轉列長期投資，縱使新修正條文亦未納入此一規定。且就短期投資改列長期投資，自律規範並限制其可選任的董事席次，此亦為保險法所無。
(3)保險業行使投票權時，不得損及保護的最大利益：
第6款之規定，如何實踐是一個重大議題，是否代表投資嚴重虧損時，保戶能夠對保險業求償？此一保戶的最大利益是不是和保險公司經營者對股東原本所負有的忠實義務造成衝突？均值深究！
本自律規範已於2008年11月20遭到金管會廢止，原因不明。且有關機關目前並未增訂其他相關規範，是否代表自律規範所禁止的行為，例如徵求委託說、簽訂投資契約從此皆被允許，值得留意。
3、修正條文分析：
關於新增保險法146條第3項之適用，基於以下理由，不足以阻擋類似中壽案之發生：
(1)藉由壽險子公司收購股票，造成股價攀高，可影響目標公司的防禦行為：
母公司可指使壽險子公司在市場上大舉收購目標公司股票，造成目標公司股價攀高。此時目標公司若欲買回股票以執行防禦，成本大增。
(2)法條僅僅規定不可選任董監，未及「解任」:
因此，母公司大可於董監事選舉結束後，於另外一次股東會中提起解任董監的議案，此時依現行保險法，壽險子公司就可以行使表決權，和母公司協力推翻目標公司經營階層。
(3)自律規範廢除後，尚可透過徵求委託書達成抬轎的目的：
如果主管機關始終沒有訂立其他替代的規範，則如前所述，自律規範廢除後，保險公司仍可能以徵求委託書的方式為併購者抬轎。
(四)總上分析：
根據上一節所得結論：關於保險業投資股票，應從限制投資標的和強制分散風險的角度觀之，而不是限制其行使股東權。
1、不必於法規範上區別長短期：
所投資股票係長期投資或短期投資，本來應該讓保險業者按其投資計畫決定。再說，法律上又沒有辦法定出長短期投資的區別標準，不如還政於會計師。就此點，現行146-1和146-6條未明文短期投資、長期投資，反而是妥適規範。
2、有股份，就有完整股東權，不限制介入經營，也不限制抬轎行為：
保險業者究竟如何看待其所持有股份，並非外人能清楚知悉。如前所述，如果能妥善限制其投資標的和投資金額，沒有必要限制其如何行使股東權。
3、。現行法146-1條和146-6條分別以「保險業資金的百分之五」和「保險業業主權益」作為投資上限，應該是妥適的立法：
因為保險業者投資保險相關事業，因為經營的特性較接近，故而可容許其投入較多資金；但若非保險相關事業，顧及維護廣大保戶的利益，則限制其投入的金額較少。146-1條另限制不得超過該發行股票之公司實收資本額百分之十。此一規定強制保險公司分散風險，不要將大量資金過度集中投入單一公司股票，應該也是妥當立法。
叁、總結：
現行的保險法146-1第3項並無意義，應予刪除。無論是依146-1條或146-6條所投資的股票，皆應容許保險業者行使完整的股東權。此外，似乎也沒有必要以短期投資、長期投資來區別規範，因為這是該保險公司會計上自行決定的事項，加上目前會計上對長短期投資的區別標準本來就不明確，似乎不應該以之作為投資限制的標準。現行法146-1條和146-6條分別以「保險業資金的百分之五」和「保險業業主權益」作為投資上限，應該是妥適的立法。因為保險業者投資保險相關事業，因為經營的特性較接近，故而可容許其投入較多資金；但若非保險相關事業，顧及維護廣大保戶的利益，則限制其投入的金額較少。此外，146-1條另限制不得超過該發行股票之公司實收資本額百分之十。此一規定強制保險公司分散風險，不要將大量資金過度集中投入單一公司股票，應該也是妥當立法。

保險監理之基本架構

保經代課程講義 保險監理之基本架構

壹、前言
保險監理必須經由不同機構實施，以求將監理目標轉換為可實現之原理及規則。因此，如何在不同之監理機構間針對資源與權責作架構上之配置，以協助達成監理目標，乃保險監理之一項重要課題。
根據「政治力量說」(political theory)之基本主張 ，保險監理政策係由不同之政治團體在不同環境下交互影響而形成（如附圖所示）。
此外，為避免政府公共監理(public regulation)之過度介入及其所衍生之無效率，保險業之自我監理(self regulation)時常成為取代公共監理之方法。



貳、立法部門
為能有效地實施保險監理之相關措施，多數國家皆制定保險立法以建構其保險監理體系。一般而言，各國雖因法律體系之不同而有制度上之差異，保險法之內容可以區分公法(public law)與私法(private law)二種類型。就公法方面而言，一般稱為保險業法(insurance company act, insurance business law) 。其內容由於涉及保險監理之專業技術，不論成文法系或非成文法系國家，大抵以實定法之型態予以表現，藉此維持法律之公示性。就其內容觀之，除規範政府機關監督管理保險事業之營運外，尚包括保險行政監理權限之授與。就私法領域而言，內容以保險契約法(insurance contract law)為主。在成文法系國家，如德、日與我國，保險立法均由立法機關就保險契約之權利義務關係詳加規範；在非成文法系國家，如英國，保險契約屬普通法(common law)之範疇，原則上係由司法機關以裁判方式規範當事人之權利義務關係。
保險立法之基本功能在於提供保險監理之法律依據。究其內容，在於規範保險市場之營運與保險契約當事人間之權利義務，包括保單條款、保險費率、商品行銷、理賠程序及財務清償能力等事宜。除此之外，亦須藉由保險立法創設一個專業監理機構以執行相關監理事宜，其內容涵蓋該組織之監理權限、管轄範圍、人力資源、經費預算及監理機構獨立自主性等。
保險立法之最終將是各利益團體間折衝、妥協後之結果。以我國強制汽車責任保險法之制定為例，便是在運輸業、保險業、消費者團體及車禍受難者協會之積極介入下，由起議以至制定公布共歷經十餘年之久。
在大多數場合，消費者團體的聲音經常是較為微弱而模糊的，此乃因大多數隱性之消費者較難凝聚集體力量。如果立法機關缺乏客觀之立場，消費者之權益極易被忽略。相反地，保險業之意見較能清晰地於各種場合中表達，故在監理政策之形成過程中較具支配能力。
有鑑於保險制度之複雜性、專業性及變異性，實施保險監理時必將涉及許多技術因素，實有必要採取成文化法規之加以明確規範。隨著保險服務趨於多樣化、創新化、自由化，以及全球經濟體系趨於整合，利用立法技術將相關事項組織成為具有系統之法規制度，亦為不可或缺之工作。此點可從國際保險監理官協會(International Association of Insurance Supervisors, IAIS)、歐洲聯盟之單一保險市場(single insurance market)及美國之保險監理官協會(National Association of Insurance Commissioners, NAIC)之法案數量激增，即可得知。
參、行政部門
保險監理之主要事宜係由行政部門負責執行，行政部門通常會依據立法部門之授權，成立保險專屬監理機構並設置「保險監理官」(insurance supervisor, insurance commissioner) 等專業官僚。
保險監理官之職權範圍廣泛，除業務或財務方面之規範外，尚可發揮影響力以規範保險業者，如道德說服。保險監理官可採行不同之監理措施，監控保險市場之保單條款、費率、行銷及其他程序。保險監理官之性質與功能，似乎屬於「政府三部門之混合體，負責制定規則、解決爭端、並執行政策」(a hybrid of all three branches: it formulates rules, adjudicates disputes and enforces its policy)。
設置保險行政監理機構之主要理由，在於提供幕僚及專業人員協助處理相關監理事宜。其扮演之角色，例如：舉辦公聽會以利於各種利益團體發表意見、於解決爭議之過程中尋求完善之監理措施、定期檢討不合時宜之保險法令、著手調查與制定程序、擔任產業清算仲介之角色及協助其他政府部門與社會大眾蒐集相關資訊等。然而，保險監理官經常無法發揮其應有之功能，進而造成保險監理措施缺乏效率，其原因歸納如下：
一、 政治菁英之干擾
保險監理官之所以會陷入無效率，多半係來自政治菁英之干擾，特別是高階行政首長與立法部門之國會議員。立法部門亦是導致保險監理無效率之原因。保險立法最終乃各方勢力妥協後之結果。不論是民選或是派任，為維持其職位、升遷及預算，保險監理官多半必須回應來自政治環境之壓力。因此，保險監理官必須審慎地行使其職權，避免冒犯具有政治影響力之個人或團體。由於保險業通常具有極強大之遊說能力，當保險監理官堅持其意見時，業者可直接訴諸於立法部門。
二、 監理資源之不足
保險監理官若能將權限授與另一獨立超然之單位，委其代為處理監理事宜，有助於監理效率之提昇，亦可節省主管機關之監理資源。
三、 主管機關與業者間之互動關係
保險監理官與保險業者間之互動關係，會直接影響保險監理之效率。主管機關與產業間之互動乃必然產生之情事，雙方只要能謹守分際，無須刻意迴避。若因此種互動關係而使監理措施偏惠於部份業者，進而導致競爭者與社會大眾居於不利地位時，此時便產生學說上所謂之「捕捉」現象，自應加以防杜。 例如，各國保險法多半賦予保險監理官監理權限，以確保保險費率不致發生超收(excessive)、不足(inadequate)或不公平歧視(unfairly discriminative)之現象。許多開發中國家為維持現有保險業之清償能力，乃利用此項權限釐訂偏高之規章費率。
（保險法第138條得兼營第三類保險）
肆、司法部門
司法部門─法院─亦於保險監理中扮演重要之角色。除非在具有爭議之地帶，法院通常被定位為適用法律而非創設法律之機關；司法機關之工作應僅限於探求當事人之真意或解釋契約文書上具有疑義之文字。
法院所適用於保險業之任何法律、命令或規則，可能會帶給保險市場極大之影響。當法院解釋任何有關於保險之法律、命令或規則時，若其結果異於其他監理機關時，法院之解釋將產生拘束此等監理機關之效果。其結果，保險市場將可能因此而面臨結構上之改變。South-Eastern Underwriters Association (SEUA)一案對於各州與聯邦政府間之監理權限劃分，有極重大之影響，美國最高法院判定「聯邦反托拉斯法」應適用於保險業，導致美國保險監理體系因而產生一連串之改變。 在我國，除司法院大法官會議之憲法解釋案具有極大之影響力外，一般法院之判決亦會產生相同之效果。例如我國最高法院對於複保險是否適用於人身保險之法律見解，深切影響人身保險市場之實務運作。
相關於保險之任何保單條款、法令規章及市場實務，皆應以明確之文字表達。事實上，此等文字經常是含糊不清且令人難以理解。法院於行使職權時，可發揮二項基本功能：一方面，可監督其他政府部門施行監理之適法性；另一方面，當保險契約發生疑義時，亦可以衡平之角度，釐清當事人間之紛爭。
行政機關所制定之行政命令或規則，不得逾越法律所設定之範圍。然而在實務運作上，保險監理官所制定之行政命令，時有逾越母法之情況發生。當此等行政命令遭受質疑而引發爭議時，受理之法院得以拒絕，甚至撤銷此等「違法」之行政命令。 （違反法律保留原則）
相較於前者，法院較常受理解決保險當事人間之爭端。法院所為之司法監理，可以平衡當事人間之不公平地位。從消費者保護之觀點，法院可視為「保單持有人之最後訴求」( Policyholders’ Last Resort, PLR)。換言之，當行政部門與立法部門怠於行使其應有之職權時，法院可以發揮其「法官造法」之功能，創造或援引必要之法律原則以為救濟，以保障保單持有人之權益免於遭受侵害。
就司法監理之效果而言，由於法院僅得受理當事人所提出之爭議，其影響層面自然有限。但是，雖然司法解釋僅及於特定之法律關係或保單條款，對於保險業之間接影響卻是極為深遠。標準化保單之採行，乃保險實務上之必要方式，法院對於保險法令及保單條款之解釋，將會對未來之保險交易產生拘束，進而影響保險市場之運作方式。
保險交易上之爭議，大多數涉及保單條款之解釋。於解釋保單條款之時，法院通常先依據其文字意義，以探求契約訂定時當事人之真意。若有文字上有疑義產生，則適用「有利於相對方」(contra proferentem)之法理，做有利於被保險人之解釋。由於保險乃典型之附合契約，保單條款之內容多由保險人擬定，被保險人鮮有置喙之餘地。因此，當保單條款發生疑義時，自然是保險人締約上之過失，故應採有利於其相對方（被保險人）之解釋。
美國部份法院甚至採取所謂之「合理期待原則」( Doctrine of Reasonable Expectation, DRE) ，作為司法解釋上之補充。在此項原則之適用下，當保單條款文義抵觸被保險人之合理期待時，縱使並保單條款無疑義發生，法院仍會承認該項合理期待而拒絕適用產生抵觸之保單條款。
司法機關在保險監理上所能發揮之功能，無法像立法與行政機關般顯著。其主要原因為：
一、 缺乏專業技術人員及認定證據之能力；
二、 僅能被動地受理當事人提出之案件，無法主動行使其職權；
三、 不同法院間之意見紛歧，亦較難予以協調統一；
四、 社會大眾對於法院之要求與期待，與其他監理機關之標準不一。
然而，在審理保險訴訟案件時，法院可以發揮其監理機能至一定程度，規範保險人下列之不當營業行為：
一、 杜絕保險仲介人在行銷上之不當行為，如詐騙或欺瞞。就此，法院會援引侵權行為或禁止抗辯(estoppel)之規定，迫使保險人承擔因而產生之法律責任。
二、 防止保險人利用保單條款之文字技巧，變更應有之基本承保範圍。亦即法院運用司法解釋之權限，以救濟保單持有人所遭受之不公平。
三、 禁止保險人濫用不當之程序拖延或拒絕理賠。若法院能對於惡意拒絕理賠之不肖業者施以適當懲戒，勢必可收警惕之效果
伍、自我監理機構 (self-regulatory agency)
保險先進國家，自我監理乃最早之保險監理型態。保險業界體認有重視公共利益之必要，自我監理制度遂成為取代公共監理之方法。在自我監理制度下，保險業界得以成立自律組織以合作、協調方式進行自我監理事宜，例如，基本保單條款之標準化、從業人員之教育訓練及營業專業規範等。此等組織經常會制定專業倫理守則或其他類似之規則，藉以消弭保險市場之不當或非專業之營業行為。
就其性質分析，自我監理涵蓋數種不同態樣。其差異取決於因素：
一、 獨占力(monopolistic power)：即自我監理機構所具有之權力；
二、 要式程度(degree of formality)：透過正式程序所取得之授權；
三、 法律地位(legal status)：所制訂之監理準則所具有之拘束力；及
四、 外界參與程度(degree to which outsiders participate)：保險業以外之機構參與、執行監理準則或監督自我監理之程度。
自我監理制度較政府之公共監理具有效率，其原因如下：
一、 成本發生較為低廉：監控與執行成本較為節省：
二、 監理型態較具彈性：
三、 成本負擔內部化：
自我監理制度亦有其缺失。
就法律層面而言，如果組織缺乏民主程序之正當性，自我監理機構所掌握之權限非常容易遭人誤用（球員兼裁判）。
就經濟層面而言，行業內之自我監理容易導致反競爭(anti-competition)。 例如，以專業倫理(professional ethics)或品質管制(quality control)作為偽裝，對競爭者要求較嚴格之資格要件，限制其取得營業執照。
持平而論，採行自我監理之監理方式，必須同時考量其正面及負面因素後，再評估其效能。
陸、我國保險監理制度
我國亦有符合上述理論之各種保險監理機構。
就立法部門而言，立法院為我國最高立法機關，保險監理之重要法源依據如保險法、強制汽車責任保險法、全民健康保險法、簡易人壽保險法、消費者保護法、公平交易法等，其制訂與增修皆須經由立法院之議決。
就行政部門而言，保險事業攸關國家金融財政，除另有其他法律規定外，其主管機關為金融監督管理委員會，下轄保險局，負責掌理事項如下：保險法規之擬訂、解答及審核；國內及國際保險動態之調查、研究；保險市場之管理；保險機構之管理、考核；保險業務之研究、改進及審核；保險業務之檢查；保險之涉外事項；保險人員之考核；保險代理人、經紀人、公證人及其他相關業務人員之管理；違反保險法規之取締、處理；及其他保險管理事項。
就司法部門而言，保險訴訟案件之審判，各級法院負責保險法令之適用與解釋，以解決保險契約當事人之爭端。司法院亦設大法官會議負責審理解釋憲法及統一解釋法律及命令案件。 對於保險法規之合憲性與一致性，亦有拘束之效力。
就自我監理機構而言。重要者如人壽保險業商業同業公會與產物保險業商業同業公會。此等公會之宗旨在於維持與增進同業共同利益，並工作事項與自我監理有相關者包括：營業之調查、研究、發展、宣傳及統計；會員營業弊害之矯正；違章處理暨糾紛調解；營業規章及保險費率之議訂；及相關法令之協助推行及研究等事項。
我國現行保險監理體制雖然大致符合上述學理所論，然而相關機構於實施保險監理時仍有若干缺失，改進建議如下：
一、 貫徹保險法規之一致性（保險法問題）
二、 加強保險立法過程之透明性
保險法令之研擬似乎不應再以傳統方式進行。若無涉及商業或業務機密，似可將各項修正議案於相關網站公示並進行線上公聽，以利社會各界取得資訊後貢獻意見。國際保險監理官協會（International Association of Insurance Supervisors, IAIS）之研擬訂定各項監理原則之程序，便採取類似模式進行意見徵詢。
三、 維護行政專業官僚之職權獨立
保險監理官僚應以客觀公正態度，秉持「依法行政」之原則，從而提昇行政效率。如果保險監理官僚必須不斷地應付來自各種政治力量之干擾，又如何能要求提昇行政效率？行政院成立金融監理委員會以求金融監理機關之職權獨立，即屬因應做法。
四、 司法機關應發揮法官造法之功能
在保險法規無法發揮功能時，法院應該適時地發揮職權，探求真意並求取當事人間之衡平，如此方能真正地彰顯司法正義。（複保險列於保險法總則章之中）判決複保險適用於人身保險中人壽保險與傷害保險之場合，不僅背離保險學理，更因而損及眾多保險消費者之權益。對於立法機關或行政機關所制訂之法律與命令，司法機關亦應扮演監督制衡之角色，於適用法令時，充分檢視有無抵觸憲法或違反法律保留原則。
五、 強化保險產業之自我監理機能
柒、結論
保險監理係透過政府之立法、行政及司法部門而實施，且各有不同之職責：立法部門必須制定符合市場現狀之保險法令，以作為政府機關執行保險監理之法源依據。行政部門必須秉持依法行政之原則，根據立法部門所授予之權限，審慎地監督與切實地管理保險業之營運。司法部門則應透過其解釋法律與法官造法之功能，補充立法及行政部門忽略之部份，扮演保單持有人最後訴求(policyholders’ last resort, PLR)之角色。
為避免公共監理之過度介入及其所衍生之無效率，保險業界之自我監理時常成為取代公共監理之方法。我國保險監理體制中雖有實施立法、行政、司法與自我監理之機構，但仍有若干缺失仍待改進。立法部門應貫徹保險法規之一致性並加強保險立法之透明性，行政部門應維護行政專業官僚之職權獨立， 司法部門應發揮法官造法之功能，保險產業應強化自我監理機能，如此方能提昇我國保險監理之效率。